2014/4/2 「黃丞儀：反對「指鹿為馬」的假民主」

黃丞儀：反對「指鹿為馬」的假民主

摘錄自：天下雜誌電子報                        2014/4/1

2014/03/19

作者: 黃丞儀.

「服貿協議」對台灣到底是好還是壞，是可以討論的事情。但不管你贊成或反對「服貿協議」，任何一個稍具理智的人都不會同意立法院前天對服貿協議的處理方式，更不可能同意：「服貿協議」是行政命令。

國民黨政策會執行長林鴻池昨天在接受媒體訪問時表示，他不能說「服貿協議」是行政命令或條約，因為不管說哪一個他都會掉入陷阱。但作為人民，我們不得不問，這到底是哪一種啞謎？如果國會議員不知道他正在審查什麼，那麼他到底是依據哪一條法律，哪一種程序在行使職權？

事實上，前天內政委員會召委張慶忠在強力將「服貿協議」送出委員會時，就已經表示：「服貿協議」付委超過三個月，依照立法院職權行使法，視為已審查，接下來只需送立法院院會存查即可。而立法院職權行使法裡面，規定「超過三個月視為已審查」的只有行政命令。如果不是依照行政命令的審查程序，難道是違法審查嗎？還是說立法院自己有隱藏版的立法院職權行使法？

事實勝於雄辯，立法院國民黨團的處理方式就是把「服貿協議」當成行政命令。但為什麼敢做卻不敢承認？因為「服貿協議」根本就不是行政命令。

首先，依照中央法規標準法，行政命令只有七種名稱：如果不是叫規程、規則、細則、辦法、綱要、標準，就只能叫準則。「服貿協議」的名字白紙黑字寫得很清楚，它叫「協議」，不在上述七種名稱之中。如果把它當成行政命令，直接違反了中央法規標準法。

其次，就算它是行政命令，只有所謂的法規命令或職權命令，才需要送交立法院審查。如果是法規命令，需要有法律授權才能制定；如果是職權命令，也需要有組織法上的職權依據。「服貿協議」的授權法或組織法依據在哪裡？答案很簡單，根本找不到。

「服貿協議」的前言寫的明明白白：這份協議是依據「海峽兩岸經濟合作架構協議」及世界貿易組織「服務貿易總協定」來訂定的。

「兩岸經合協議」（ECFA），按照馬總統的說法，是準條約，不是立法院通過的法律，不可能作為授權法，更不可能是組織法。世貿組織（WTO）的「服務貿易總協定」連中華民國法律都搆不上，它是國際條約。

沒有法律授權，沒有組織法上的職權依據，「服貿協議」究竟是哪門子行政命令？

而且，行政命令是由行政機關對外發布或對內下達的規範。「服貿協議」明訂由「財團法人海峽交流基金會與海峽兩岸關係協會經平等協商，達成協議」。請問這裡面哪一個是我國行政程序法所說的「行政機關」？海基會是依據中華民國法律成立的財團法人，是人民團體，海協會是中華人民共和國的民間組織，兩個都不是行政機關。縱然可以辯稱：海基會是受委託行使公權力的人民團體，但這份協議是由海基會單方發布即成立嗎？當然不是。無論是成立或修改，它都必須獲得海協會的同意。如果這可以當行政命令，婚約也可以當作是遺囑。

無論從外觀形式或從實質內涵來看，「服貿協議」都不可能是行政命令。它或許是條約，或許是行政協定，這都可以討論。但行政命令？套一句好萊塢電影裡面常出現的台詞： “It just can’t be.”

那麼，「服貿協議」究竟是什麼？

關於「協議」的定義，兩岸人民關係條例第4-2條規定了：「本條例所稱協議，係指臺灣地區與大陸地區間就涉及行使公權力或政治議題事項所簽署之文書。」

這個條文寫得不能再更清楚了，「服貿協議」就是兩岸的兩個政權彼此之間互相簽署的文書，不是由中華民國行政機關單獨對外發布或下達的行政命令。這不需要什麼法律專家來分析，只要看得懂中文的國民，都能夠清楚分辨兩者的差異。問題在於：為什麼立法委員要指鹿為馬？

答案也很簡單，他們想要儘速通過。為了要儘速通過，即便是大象也要說成是老鼠，黑的也要說成是白的。但是通過之後，又改口說：我不知道那是黑的還是白的，我不知道裝進去的是老鼠還是大象，總之就是裝進去了。這種做法，所有選民可以接受嗎？為達目的，不擇手段；達到目的後，又不承認曾經採取這種手段，這是民主國家的立法方式嗎？

這已經不是多數暴力的問題了，國民黨團的作法已經根本摧毀了人民將主權交付立法者的民主信任，這種恣意審查比不審查還要更可怕。如果兩岸協議都可以當作行政命令來審查，還有什麼不能當作行政命令來審查？是不是對國民黨立委而言，名稱叫什麼不重要，內容是什麼也不重要，怎麼做成的也不重要，只要他們想要把它當做行政命令，「不管你信不信，反正我是信了」？

所有的選民都應該嚴肅地想一想：是誰讓這些立法委員甘願指鹿為馬？是誰在張慶忠背後「押著他的腦袋」，讓他搶著在三十秒之內，以喃喃自語的方式宣布：「服貿協議視為已審查，將送交院會存查，散會」？

這種罔顧立法審議程序的情形，不由得令人想起1993年冬天，動員戡亂時期終止後二年，立法院在時任副院長的王金平主持下，完全未經朗讀，未經討論，不知表决結果，趁亂宣布通過國安三法。

當時大法官為此作成第342號解釋，指出「立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法之重大瑕疵者（如未經憲法第六十三條之議決程序），則釋憲機關仍得宣告其為無效。」

或許是因為剛脫離威權體制沒有多久，大法官不敢直接宣告國安三法違憲，僅迂迴地說：立法院當日的狀況是否已經構成重大瑕疵，還有爭議。各該法案是不是經過實質議決，應該由立法院自己想辦法補救。

這種鄉愿的態度，讓素有司法界「才子」之稱的外省籍大法官楊建華在「不同意見書」中直言批判：「（立法院混亂的）狀況，當晚臺北各電視台均作現場報導，國人有目共睹，翌日臺北各大報紙均將此『未議未決』之情形，大幅刊登，此雖為媒體報導，但立法院本身出版之公報，亦有類此之記載（八十三卷二期四三、四四頁），其具有未經「議決」之明顯重大瑕疵之事實，欠缺法律成立之基本規定，已為公眾所週知，於社會上極為顯著，大法官為社會一份子，當非視而不見，若謂此種事實，尚有『爭議』，『並非明顯』，仍待調查認定，本席實未敢同意。」

楊建華前大法官更進一步指出：「如『議決』、『通過』之程序可以省略，則立法院是否為人民選出代表之『合議體組織』，即成問題，此尚有何『民主』、『議會』、『立法』可言。」這段話即便放在二十三年後的今天，也一樣適用。

即令國民黨團執意要將服貿協議當成行政命令來審查，也不要忘了立法院職權行使法第63條已經規定：「各委員會審查行政命令，本章未規定者，得準用法律案之審查規定。」

法律案的審查必須秉持合議的精神，行政命令的審查也一樣。合議不是獨白，是一起集體討論、辯論、形成共識。「服貿協議」是如此重大的政治爭議，牽涉到的社會經濟議題如滔天巨浪，立法院去年就已經做成黨團協商結論，應該逐條、逐項，進行實質審議。現在撕毀先前的承諾，用這種「指鹿為馬」的方式，進行沒有審議的審議，已經徹底重創台灣的民主體制與民主價值。

誠如楊前大法官所強調的，立法院是「合議體組織」，如果連最基本的審議程序都沒有，立法院究竟為何存在？今日更沈淪到了替行政部門背書，公然指鹿為馬，把「協議」當「命令」。難道民主都是騙人的假話？還是更慘，不過是兩岸政商集團利益輸送的幌子而已？若果如此，台灣人民真能接受這種假民主？不管贊成或反對「服貿協議」，我們都要拒絕這種立法院。

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補充說明：

關於服貿協議，是否屬於「未涉及法律之修正或無須另以法律定之者」（兩岸關係人民條例第五條第二項），因此只需要送立法院備查即可？

1. 是否需要修法，屬於立法權的行使範疇，自不可完全以行政部門見解為斷。

倘若行政部門認為不用修法，只送交立法院備查，不但有侵犯立法權之虞，而且萬一事後證明，行政部門的處置窒礙難行，仍須透過修法始竟全工（如兩岸關係條例第29條之1於2010年6月15日進行之修正），則先前行政部門的認定不無「刻意逃避立法院監督」的問題。

再者，如果行政部門自己認定不需修法，立法院仍可自行提出相關修正法案。如此一來，可否將此等協議由「備查」轉為「審查」？如果否定此種可能性，完全讓行政部門予取予求，不啻於賦予行政部門一個空白支票。從而，依照此等見解所推導出的解釋，可能讓該條款違反我國大法官三申五令的法律保留原則和授權明確性原則，導致違憲的結果。

2. 此處的「備查」和立法院前天進行的程序也不一樣。備查就不用送交委員會討論了。前天內政委員會適用的程序是立法院職權行使法第六十一條規定的行政命令審查程序。有謂此處是「比照」行政命令的審查。但比照需有法律規定為依據。請問服貿協議比照行政命令的法律規定在哪裡？

正本清源之道在於儘速通過《兩岸協議簽訂暨審查條例》來將此等協議之審查作業制度化，不要再貪圖速效，用沒有法律依據且有違憲之虞的「比照行政命令」來強度關山。

* 兩岸關係人民條例第五條第二項：「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議；其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定，並送立法院備查，其程序，必要時以機密方式處理。」