2015/2/1 「天河言摘／民粹式的區域平衡」

天河言摘／民粹式的區域平衡

摘錄自：天下雜誌每日報電子報                        2015/1/26

2015-01-25 Web only  作者：許文泰

 

圖片來源：flickr@eager CC by 2.0

台灣民主化之後政治上諸多危機之一就是民粹的盛行，流於討好選區選民而忽略整體的利益。

 

最近看到一則新聞，事關國發會主委管中閔跟台北市長柯文哲敲定把「國際創新創業園區」設在台北市的花博園區。或許在諮詢各地方政府的過程中有瑕疵，但是數位民進黨立委開記者會指控管中閔違背「兼顧南北平衡」承諾。在這報導裡，某些立委的言論讓我覺得很恐怖。諸如：

「民進黨立委蘇震清表示......園區號稱『台灣小矽谷』，但美國的矽谷位於舊金山灣區，而不是位於紐約或華盛頓，因此選址不應該獨厚台北，應該兼顧區域均衡發展。」

「民進黨立委陳明文則對於國發會選址始終圍繞台北打轉不滿，他說，嘉義火車站旁的嘉義文創園區是很好的地點，閒置七年國發會卻不用，就嫌嘉義偏遠。他說，美國矽谷也是從偏遠地區發展起來，對於國發會片面宣布地址，感到憤怒。」

經濟學在90年代以前對空間、區域與都市的研究很少。後來在Paul Krugman一篇1991年的文章開啟風氣下，這方面的研究得到大幅開展。這也是我的研究領域。然而，我去年遇到一個研究經濟發展的學者，才驚覺原來不只大眾在這方面很沒概念，連很多經濟學者也很沒概念。

他說，你是做這方面研究的，那我問你一個問題。「我想做一個模型，看說為什麼在開發中國家，很多在鄉村地區的發展計畫都無法成功，這背後是不是有一些 coordination failure，導致發展不起來。

我跟他解釋。資訊傳遞或行為對應或許有問題，但更重要的是，本來就不可能處處有港口、機場、科學園區、和股票交易所。這是因為這些東西背後都有很大的規模經濟（scale economies）。也就是說，因為有龐大固定成本或者其他因素，當支持該設施（廠商、產業、計畫）背後的市場規模越大，單位成本越低，於是在「更大的市場」上會更有競爭力。

舉個例子來說，如果為了南北平衡，我們把高雄小港機場發展成跟桃園機場一樣規模，那麼在南部的人，就會傾向去小港機場坐飛機。因而小港機場會分散桃園機場的客源，而航空公司如果配合在小港機場多開一個航班的話，每個班次的載客量就會下降。

然而，航空公司很可能因而賠錢，所以航空公司其實不會這樣做。但是因為北部地區的人口較多，經濟較發達，於是航空公司還是會保留桃園機場的航班，而不開小港機場的航班。於是最後小港機場多出來的空間、設施與其背後的建設經費，就通通浪費掉了。反之，如果能夠集中資源發展桃園機場提升其經營效率，則桃園機場或有可能與香港、新加坡的機場爭奪一些國際中轉的市場。

於是我跟那位老兄說，你的理論可能有道理，但是跟實際現象無甚相關（not empirically relevant），因為即使解決了各種資訊不對稱或者資訊傳遞的問題，規模經濟與聚集經濟的存在，仍會注定許多促使區域平衡發展的計畫不會成功。

我們可以再想一下，這樣的邏輯套在美國，是不是就是說，美國應該只有一個大機場？答案當然是否定的。這是因為「有效的市場」受空間與地理的侷限。南部的人開車或坐高鐵來桃園機場還有可能，要美國西岸的人開車去紐約機場搭飛機，是天方夜譚。美國的空間大、人口比台灣大上不止十倍。於是美國當然可以養活好幾個大機場，分別照顧幾個大都市及其周邊地區。

規模經濟是單以一個設施或廠商而言的，但更有趣的其實是各種當廠商與人們聚集起來的時候的「聚集經濟」（agglomeration economies），簡單的說，即1+1>2。各種產業會有不同的聚集經濟，其中一個鮮明的種類是「知識外溢」（knowledge spillover）。有知識外溢效果的產業，以科技業與金融業最突出。幾乎沒有例外，全世界數個大的金融中心，都有非常強的聚集。幾個大銀行、投行、各種金融相關產業聚集在小小的平面空間上以高樓疊聚（例如香港的中環與紐約的曼哈頓）。

國發會搞創新園區，無非也是在鼓勵資訊、想法與點子的交流。這種園區，最好能夠在人的多樣性最大、生活機能健全的地方、並有大量資訊刺激的地方進行。台北市當然很恰當。新竹因為有清華與交通兩個大學，和既有的科技產業群聚，所以也可以。把嘉義市比成矽谷？嘉義當然可以發展其特色產業，但是嘉義並沒有知識外溢效應的條件。甚至高雄相對於新竹也不夠。

如果你覺得我以上所說，好像廢話一樣容易理解，再來看那些立委說的話，難道不覺得匪夷所思嗎？但真相是，社會上有很多膝蓋反射性的政策論述。好像蓋上了區域平衡的章就是對的。台灣民主化之後政治上諸多危機之一就是民粹的盛行，流於討好選區選民而忽略整體的利益。這種民粹政治的後果是：各縣市一堆蚊子館、每個縣市都至少一個大學，大家都要高鐵站與各種產業園區。每個縣市都想要跟台北一樣的話，結果就是大家一起爛下去。

台灣民主化的結果是，每個地方都要求公平待遇。公平並非不可及，就看你怎麼看。假設說有三個區域跟A、B、C三個產業。假使各個產業本身都有很強的聚集經濟，那麼好的作法，是把A、B、C分在三個區域，而不是把讓每個區域都有A/3 + B/3 + C/3。如果A和B之間又有跨產業的群聚效應，則好的作法是把A跟B放在同一個區域，在剩下兩個區域裡的其中一個放C。剩下一個就可以空下來。其實所謂的都市化就是這麼回事。很多時候這些事情都不需要政府計畫，人們自發的行為跟最適的資源配置已經相去不遠。人們不是閒著沒事跑去都市忍受那擁擠、噪音和高房價的。

◎作者簡介

新加坡管理大學經濟系助理教授，「天河言摘」是他大學玩BBS時的暱稱，人的言說，就像是從天河（銀河系）的諸星裡，摘下一些言語的聲響。