2013/12/12 「徒有其表的分權」

中華民國在大陸的真相1912-1937（上）   

徒有其表的分權

摘錄自：大都會文化‧時事歷史報 電子報 - 中華民國在大陸的真相1912-1937（上）2013/12/11

★★徒有其表的分權★★

孫中山獨闢蹊徑創五權學說，1928 年，「五院制」正式實行。

◆孫中山創建藍本◆

1928年8月國民黨召開了二屆五中全會，會上通過了胡漢民等人關於訓政時期「實行五權之治」的主張，會後，國民黨中央修訂《國民政府組織法》，國民黨中常會決定以蔣介石為國民政府主席，譚延闓、胡漢民、王寵惠、戴季陶、蔡元培分任行政、立法、司法、考試和監察五院院長。國民黨五院制正式實行。

五院制的框架，正源於孫中山提出的「五權憲法」思想。「分權」的原則成為中央政府的基礎，力圖改變政治體制中權力過於集中的弊端。

歐美民主政治，對孫中山影響至深，是他宣導民權主義的思想基礎，也是他創建中華民國的制度藍本。但孫中山不盲從，主張在借鑒的基礎上進一步超越。五權憲法，在很大程度上反映了他的這一心結。

建立「除立法、司法、行政三權之外還有考選權和糾察權的五權分立的共和政治」的設想，是孫中山於1906年提出的。這一年的 12 月 2 日，在東京《民報》創刊周年慶祝大會上，他對五權憲法做了進一步闡釋。為了避免西方民主政治的弊端，他主張立法權、行政權、司法權、考試權和監察權五權分立。

辛亥革命勝利後，五權分立的共和政治還未及建立，就被接踵而來的袁世凱「洪憲帝制」和張勳復辟給破壞。為了使五權憲法更加具體、明晰，孫中山又對五權憲法做了更深入的論述。強調中國應該把國家政治大權的「權與能」分開，人民應享有選舉、罷免、創制和複決四權，而政府則應擁有行政權、立法權、司法權、考試權和監察權五個「治權」。

孫中山的五權憲法體現了這樣一種理念，國家權力屬於人民，人民可以管理和監督政府，而政府則通過五權分立更好地體現民意。五權憲法的獨到之處，在於它「中西合璧」，立法、司法、行政三權，為世界國家共有；監察、考試兩權，則為中國獨創。

建立一個五權分立的政府，是孫中山孜孜以求的建政目標，但在他的有生之年，這一理想未能變為現實。

◆「五院」徒有其名◆

南京國民政府雖然按照孫中山的遺願實行了五院制，但僅取其皮毛，棄其五權分工合作、高效運轉的精神，與孫中山的設想相去甚遠。究其原因，是蔣介石大行專制之道，以黨治國，使政體不暢。

在蔣介石和國民黨的官方用語中，「黨國」是使用頻率最高的詞語之一。在他們的意識裡，國家是國民黨一黨天下，國民黨即是國家和政府的代名詞，以黨治國，一黨專制，天經地義。

以黨治國發軔於「訓政」之初。蔣介石的所謂「訓政」，就是要由國民黨來訓練人民行使政權。他強調，各社會團體，「一定要養成黨化、軍隊化」，完全聽命於國民黨。

1928年10月，國民黨中常會通過了《訓政綱領》。黨治在制度上，表現為中央執行委員會和中央政治會議被授予極權。後者只是聯結黨和政府機構的橋樑，卻是指導國民政府的權力機關，兼有立法和行政職能，因為中政會主席就是蔣介石。雖然在中央政治會議之下建立有五院制，但這並不意味著三權分立制度在國民政府中得以實現。

1931年召開的「國民會議」通過了《中華民國訓政時期約法》，它以根本大法的形式，確立了國民黨一黨專政的國家制度，確立了以黨治國的法理。1943年，改制後的國民政府在形式上雖有微調，但以黨治國的原則未改。儘管其後通過的第一部正式憲法，規定了國體、政體、人民與政府的關係和基本國策，在形式上也確定了一些資產階級民主制的條文，但以黨治國、一黨專制的基本格局沒變。

以黨治國，以黨代政，弊端不少，加之蔣介石在實際操作中玩弄權術，使政制很不順暢。訓政時期，國民黨獨攬大權；而所謂「憲政時期」，雖有兩個御用小黨，也只是裝點門面。

不惟如此，蔣介石的權力與日俱增，他擔任的國民政府主席對外代表國家，對內兼陸海空軍大元帥，行政、立法、司法、考試、監察五院正副院長對其負責；主席任期3年，但他可無限期地連選連任，只對國民黨中央執委會負責，而他又身為國民黨總裁，集大權於一身。

政制機構的設置，還是孫中山提出的「五院」制，但背離了「五權」分立、權力制衡的重要原則。在五院制的框架下，國民政府總攬「治權」，五院分執「治權」。以後雖有變化，政制始終沒有理順。五院與國民政府本身，五院院長與政府主席（後為總統）之間的職權劃分，變來變去，但萬變不離其宗，必須服從於蔣介石的一己之志。以黨治國，是與民主政治完全背離的治國方略。