羅德水：從12年國教反思我們的教育
摘錄自：天下雜誌電子報 2014/6/17
2014/06/11
作者: 羅德水.
被官方宣傳成是「世紀教育工程」的「12年國教」，在首次「國中教育會考」後，得到的卻是一片惡評，不僅家長不滿，教育部與北北高更像是照著劇本演出一樣，對是否公布、如何公布會考級距，各執一詞、爭議不休。
誠如所見，即便教育部再怎麼說明12年國教的偉大理想，即便教育部終與北北高就會考級距達成共識，但對某些家長來說，念茲在茲的就是要求公布更詳細的級距，心心念念的就是如何避免「高分低就」，以免孩子「鳳凰變成雞」。
這裡，筆者不準備討論會考級距問題，倒不是因為不能同理家長的焦慮，而是對照舉國想要拯救學子免於升學荼毒的決心，對照12年國教高揭的理想與此刻各界對它的批評，反差實在巨大到讓人無法迴避。
究竟一個歷經13任教育部長、前後研議長達20年、被國人寄予期待的「12年國教」，為何淪落到只能在升學技術上打轉？問題到底出在哪裡？台灣到底需要什麼樣的升學制度？我們又要給孩子什麼樣的教育？討論這些問題或許一時片刻無助減輕師生家長的壓力，但確實比會考級距該怎樣公布，更值得我們關注。
● 12年國教揮不去的政治性
「12年國教」其實是「12年國民基本教育」的簡稱，顧名思義，「12年國教」不同於受「國民教育法」、「強迫入學條例」規範的「9年國民義務教育」，自始，就不是嚴格定義下的義務教育（免試、免學費、學區制、強迫入學），依民國102年7月10日公布的「高級中等教育法」規定，「12年國教」的後三年高級中等教育，係採「普及」、「自願非強迫入學」、「依一定條件採免學費」、「公私立學校並行」、「免試入學為主」等方式辦理。
依這樣的政策內涵，「12年國教」再怎樣也不會是一般理解的「9年義務教育」，問題是，20多年來，政府對「12年國教」的宣傳，卻都帶有昭然若揭的政治意圖。
早在民國78年間，當時的行政院長李煥就曾宣布「延長12年國教將在三年內實施」，此後，藍綠歷任政府紛紛以操作政治議題的模式宣傳12年國教，最近一次就是馬英九總統在「建國百年元旦祝詞」中的宣告：「今年開始啟動十二年國民基本教育，預定民國103年高中職學生全面免學費、大部分免試入學」。
以政治手法操弄教育政策，一時之間或許可以混淆視聽、從中漁利，但最終則必然遭致民意反噬，之前郝龍斌媚俗地推動「一綱一本、自辦基測」，與目前「12年國教」的推動模式，都是再清楚不過的教訓。
以「12年國教」一開始強打的「免學費」為例，事實上，就連做為義務教育的私立國中、小學，迄今甚至未採取免費政策，就邏輯而言，何以非義務教育的「12年國民基本教育」有必要「完全免費」？主事者不惜違背學理的政策宣示，以「免試」、「免費」等高標準進行政策宣傳， 除了帶來家長不切實際的期待，更使「12年國教」深陷左支右絀的困境。
必須再次指出，江宜樺院長後來反對全面免學費的各種理由，諸如「偏鄉教育經費、設備老舊、資源有限，不能將錢全用於免學費政策，要花在刀口上；這兩年財政困難，全免學費恐排擠其他教育經費」，其實正是此前各界再三提醒的。
官方無視全面免學費可能造成的經費排擠效應，斬釘截鐵、信誓旦旦在前，就在政策即將上路前又理直氣壯的轉向，彷彿一切都沒有發生過一樣，這種決策品質，這種政治擔當，究竟是在成就？還是扼殺「12年國教」？
「12年國教」確實面臨許多挑戰，但主政者一方面好大喜功將政策定調為拯救學校教育的靈丹妙藥，一方面卻又不願意挹注相對合理的公共資源；一方面時而故意誤導輿情，一方面又無力引導正面價值觀，看起來不就是問題的根源？
● 各自表述的12年國教
從「9年一貫課程」到「12年國教」，歷來的重大教育政策無不具有高度的理想性，教育部的「12年國民基本教育實施計畫」也揭示了「有教無類」、「因材施教」、「適性揚才」、「多元進路」、「優質銜接」等五大政策理念，預期達成以下總體目標：
1. 提升國民基本知能，培養現代公民素養。
2. 強化國民基本能力，以厚植國家經濟競爭力。
3. 促進教育機會均等，以實現社會公平與正義。
4. 充實高級中等學校資源，均衡區域與城鄉教育發展。
5. 落實中學生性向探索與生涯輔導，引導多元適性升學或就業。
6. 有效舒緩過度升學壓力，引導國中正常教學與五育均衡發展。
7. 強化國中學生學習成就評量機制，以確保國中學生基本素質。
相信沒有人會反對這樣具有高度理想色彩的政策，那麼，引起眾多爭議與紛擾的真正原因究竟是什麼？
筆者以為，問題不是因為「12年國教」的政策理想，爭議是出於對「12國教」的不同理解，相較於教育部揭櫫的偉大教改理念，對政策提出質疑的人，似乎更在意升學制度改革是否「公平」？或者說，更在意制度變革是否有利於讓自家子弟進入「理想的」學校？
進一步檢視，各方對「12年國教」的想像，有的甚至根本就站在政策光譜的兩個極端，充分反映社會現實的殘酷與「12年國教」的困境。
有希望透過「12年國教」畢其功於一役的，也不乏只在意子弟能否進入明星學校的；有主張完全免試升學的，也有堅信唯一公平的制度就是考試的；有認為升學考試扼殺學生學習興趣的，也有擔心不考試學生就沒有學習動機的；有人堅持實施完全的學區制，也有人深信消滅明星高中等於消滅國家競爭力。
完全可以想見，在這樣南轅北轍的政策想像下，制度面的變革難以滿足所有人的期待，最後，不少關係人對「12年國教」的評價指標，已經不是政策能否從結構上達成優質國教的理想，而是（升學）制度的變革是否影響自家子弟進入明星高中的機會，這也是各界多聚焦升學方式的改變，而少談相應配套措施如何落實的真正原因。
不能不再次指出，社會對「12年國教」的理解之所以會有如此巨大的落差，官方編織太多虛幻的期待，又不願意挹注資源以期落實理想，甚至缺乏透過社會對話導引正確價值的能力，實在難辭其咎。
● 入學改革為何難以成功？
眾所周知，台灣學校教育長年被升學主義宰制，幾個世代的學子深受其害，為使學生從高度競爭的升學壓力中解放，進而落實正常國教，過去20年來，如何減輕學生壓力一直是各界關注焦點，具體方案主要表現在入學制度的改變，例如，以指考、基測取代大學聯考與高中聯考、推動社區高中、提高申請入學名額等。
基本上，「12年國教」亦復如此，試圖透過逐年提高免試升學比例以減輕學生壓力，然而，對這些家長而言，無論這個考試叫「高中聯考」、「國中基測」、「國中會考」，基本上並沒有任何差異，於是，家長們大罵教育部欺騙社會，要求實施真正的「免試入學」。
其實，類似的爭議並非「12年國教」獨有，歷來，只要實施新的入學制度，不免都要伴隨以下毫無交集的論戰：只考一次被批評「一試定終身」、考二次說是「多煎熬一次」、改成多元入學又說是「違反公平正義」；採計在校成績擔心「分分計較、折磨三年」、不採計在校成績又說「降低學生學習意願」，爭議反覆輪迴、永無止境。
此刻，不少家長理直氣壯地質問，「12年國教」為什麼還要考試？容我這樣反問：假設實施完全免試入學好了，又該採取什麼升學模式？是依國中在校成績分發？依學區分發？或抽籤分發？或由各高中自訂標準接受申請入學？
毫無疑問，現階段這些方式引起的弊端與民怨，肯定不會小於目前的制度。
這也正是「12年國教」紛擾不止的真正原因。問題從來不是因為有沒有考試，而是無論採取什麼入學方式，都改變不了師生家長對「明星高中」的眷戀，無論採取什麼入學方式，也總要決定到底誰可以如願進入明星高中就讀，試問，眼前有哪一種制度，可能贏得所有人認同？又有哪一種制度，不會引起爭議？
依此，教育部門將「12年國教」的政策重心擺在升學技術的討論上，努力想要建立符合公平的超額比序計分方式，不但無助澄清社會迷思，無助落實國教理想，反而招來更多的質疑。
● 9年國教經驗為何無法移植？
或問：如果46年前的「9年國教」，都可以採取免試升學與完全的學區制，為什麼即將上路的「12年國教」反而不行？
應該看到，半世紀前的主客觀環境，包括公私立初中不足以吸納國小畢業生、合格師資率偏低、國小升初中之升學率低於6成、國家總體財政難以維持相對品質的國教，都是當年推動「9年國教」時的負面因素。
然而，當年的台灣仍是一黨專政、高度威權的社會型態，「9年國教」基本上是由上而下的政治產物，政策目標（義務教育延長為9年），可以透過徵用「代用國中」（私立初中）等強制措施予以達成。
可此次「12年國教」面對的問題明顯不同，主要原因是現階段國中升高中已經不是數量不足的問題，教育部資料顯示，早自75學年度起，台灣國中畢業生的「就學機會率」就已超過百分之百，實際升學率也接近百分之百，目前除了每年數千名放棄升學的國中生外，其他想要繼續升學的國中畢業生均有學校可以入學。說到底，「12年國教」要解決的並非國中升高中的供需問題，而是學生（家長）想要進入「明星高中」的分配問題。
質言之，「9年國教」首要任務在提高國小升學普及率，以達成延長義務教育為9年的政策目標，而「12年國教」的政策重心，則在提升國教品質與有效處理升學的分配問題，兩者無論時空環境、政策目標均難以相提並論，「9年國教」的經驗未必能移植到現今的「12年國教」。
可以肯定的是，時至今日，如果社會還是以考試、分數、學校排名思考國中升高中問題，如果師生家長仍然以「明星高中」為首選，仍以國高中的「名校升學率」評價學校表現，無論建立什麼新的入學制度，終究徒勞無功而已。
● 尋找集體焦慮的根源
「12年國教」淪落成升學技術的角力，教育部固然必須負起主要責任，但教育部對國中生的升學壓力並非無感，也曾提出「繁星計畫」期能吸引國中生就近入學「社區高中」，值得討論的是，為什麼經過多年的政策宣導，社會對「明星高中」的熱衷還是有增無減？
誠如前面指出的，國中生的壓力早就不是能否升學，困擾師生家長的不外是，按照新的制度學生能否進入「理想的」學校就讀？家長徬徨的不外是，如果子弟就讀的是「不理想的」學校，孩子的未來是否將因此落入「失敗組」而難以翻身？
正因為如此，即便採取全面免試的升學方式，師生家長終究還是要面臨擇校壓力，學生的壓力與家長的恐慌，表面上看似來自考試，說穿了實來自爭取進入少數名校的競爭壓力。
進一步分析，期待子弟搶進明星高中的心態，則反映了想要出人頭地的社會氛圍，就這個角度而言，「12年國教」不可能解除師生家長的壓力，如果整體社會不能真正放棄唯有讀書高的價值觀，不能打從心底認同職業平等與尊嚴勞動，就算台灣實施「16年國教」，恐怕也難以改變社會的集體焦慮。
道德規訓之所以不易改變社會價值觀，是因為殘酷的現實必然有其相映的社會基礎，對許多國人來說，學校教育其實有很強的目的性，師生家長或許這樣堅定地信仰：個人學歷攸關社會地位與就業競爭力，為了以後出社會能「出人頭地」，國小教育、甚至學前階段不能「輸在起跑點」上，國中三年焚膏繼晷、日以繼夜，目的就是為了上建中、北一女，因為上了明星高中，就好像等於取得台清交的入場券，等於取得未來職場高人一等的競爭力一樣。
在這樣根深柢固的信仰下，不僅「明星高中」炙手可熱，就連沒有升學考試壓力的國民小學也出現「明星國小」，原因不是學校的辦學與眾不同，而是「明星國小」的畢業生可以依學區制入學「明星國中」，至於家長衡量國中辦學績效的標準，其實再簡單不過，就是取決於各國中考取明星高中的比例。
於是，一如高中三年的學習就是為了替升大學做準備一樣，國中教育的目的也不是涵養國民基本素質，而是把國中生訓練成升學競技場上的強者，這樣環環相扣的升學體制，不僅影響國教內涵，也使萬千學子深陷「考試領導教學」的苦海，極其不幸的，這幾乎就是台灣學校教育的真實樣貌。
● 怎麼看明星高中的升學表現
問題來了，明星高中當真具備高人一等的升學優勢嗎？如願進入各地「明星高中」的學生，三年後究竟有多少比例可以進入台清交？須知，能進入一流明星高中都是學業成績「PR99」的學生，按理，在明星高中優質學風、頂尖師資的教學相長下，這些入學成績「百中取一」的明星高中學生，就算全部進入台清交也不為過，然而，從聯考時代以降，不也多的是沒考上國立學校甚至落榜的明星高中畢業生？
真相是，單就「高中入學成績」與「大學入學成績」的關聯性而言，明星高中的表現其實是遠遠不如預期的。
再清楚不過，明星高中之所以有高升學率，關鍵不在其校名，而在於其聚集了一群成績優異的學生，如果把這些學生分散到其他學校，在同樣的學習環境中，理論上也應該有同樣的學業表現才是，名校的光環充其量只是增加了考生的自信心，真正的關鍵仍然在於學生的個人條件與努力程度。
實在殊難想像一個學習態度不佳的明星高中學生，如何光憑學校招牌即取得優異成績？反過來說，如果一個具備同等資質條件與學習態度的學生，選擇就讀「社區高中」，難道其學業表現就比不上選讀明星高中？
退萬步言，就算焚膏繼晷如願以償進入第一學府、第一志願，當真就能保證畢業後的出路？或是確保進入社會以後的成就？人生真有怎麼神準的劇本？孩子的未來可以這樣照劇本演出？學習是一個歷程，教育難以速效，社會上多的是各種成功的模式，走過聯考年代、深受升學主義之害的父母親們，當真忍心時時刻刻以分數打量我們的孩子？
如果喊得震天價響的「尊重孩子多元能力」，「鼓勵孩自多方探索、多元發展」，不僅僅只是一句口號，而是我們這一代人真心的懺悔，那麼，又如何能不自問：我們到底要給孩子什麼樣的教育？
● 務實面對問題實踐國教理想
討論至此，幾乎可以確定，在國人對升學主義、文憑主義依然深信不疑的現在，任何藉由改變升學方式以期能減輕學生壓力的改革，注定要事倍功半，其所引起的社會紛擾，也注定將遠超過對社會價值觀的澄清。
二十年來，入學制度的改革，就在一次次理想與現實的角力中擺盪，就政策本質而言，「12年國教」確實難以改變社會對「明星高中」的迷思，就教育官方所提升學技術而言，繁複至極的考試與超額比序方式，更是徒增民怨而已。
為了台灣教育的長遠發展，為了我們的孩子，我們不應該再犯同樣的錯誤，教育部必須正視現實，即便人們對明星高中的偏好多屬迷思，但此時此刻，台灣社會確實沒有做好消除「明星高中」的準備，即便明星高中的「特色招生」名額降至最低，還是會引起慘烈的廝殺，除了使師生家長深陷升學競爭泥淖，根本無助釐清「12年國教」的政策核心價值。
筆者以為，解決明星高中的升學競爭，不是創造更多的考試名目、設計更為複雜的計分方式，使師生家長疲於奔命、無所適從、終至怨聲載道，而是承認現實、整併考試、簡化入學管道，如果「國中會考」就足以篩選出想要進入明星高中的學生，到底有什麼理由非得將孩子再推向毫無特色可言的「特色招生」戰場？
唯有儘快從自欺欺人的入學技術之爭中脫困，我們才有餘力真正去觀照「12年國教」相應的政策配套，也唯有「高中職均優質化」、「國中小補救教學」、「國中適性輔導」、「強化技職教育」的成效足令社會信服，師生家長唯有讀書高的價值觀，與長年被明星學校綁架的升學路徑，才有真正鬆動的可能。
在12年國教即將上路的此刻，政府部門、社會各界、教育關係人或有必要回到問題原點重新思考：台灣的教育出現什麼問題？為什麼要推動12年國教？我們希望12年國教帶來什麼改變？政策為什麼陷入瓶頸？要如何突破困境？
國中升高中長期是台灣學校教育的一大罩門，讓孩子免於升學主義之害，使國中教學重回國教本質，經歷幾十年的努力而未有所成，眼前有權制訂政策的官員，以及望子女成龍成鳳的家長，多數都走過畸形升學主義的青春歲月，如果我們這一代深受聯考荼毒的人，還能為自己的孩子做些什麼，或許就從誠實面對12年國教的能與不能做起。
這無疑是項艱鉅的社會工程，但為了孩子的未來，我們沒有迴避的權
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