2013/9/19「三期待 終結馬王風暴」

三期待　終結馬王風暴

摘錄自：天下雜誌電子報                        2013/9/17

2013-09-18天下雜誌 531期 作者：鄧凱元、何榮幸

關說文化盛行，司法如何維持獨立？特偵組以「監聽」應對，立委人人自危。立意良善的「黨團協商」機制，為何在台灣就會演變為不透明的「太上委員會」？政爭延燒，上千個待審法案何去何從？朝野立委應以國計民生為重，正視社會期待。

國民黨「九月政爭」一夕數變，不論王金平的立法院長寶座能維持多久，國會十七日開議後，府院高層及朝野各黨，必須儘速結束政爭，正視三大問題，回應社會期待。

期待一：釐清特偵組與檢察官角色

這陣子，不論藍綠立委，講電話時都神祕兮兮，欲言又止。一些平常以敢言著稱的立委，全都乖乖閉上嘴。接到記者採訪電話時，大多數避之唯恐不及。

連國民黨內部都充斥風雨欲來的氣氛。十二日，《華盛頓郵報》也以專文剖析，使用監聽手段讓台灣社會輿論譁然。文中並引述一位不願具名的國民黨政治顧問，他說，「抱歉。現在講話不安全，我們被監控了。」

「這就是寒蟬效應，」一位不願具名的資深國會助理，提到立法院近日氛圍，下了這樣的註腳。

「全台灣一個月可能有高達一百多萬人次遭到監聽，」民間司法改革基金會律師高涌誠，以司法院公布的每個月監聽四萬多支電話，推算出這樣的數據。

先不論立法院開議後可能面臨的各項憲政爭議及釋憲提案，光是特偵組「案外案」監聽到民進黨立院黨團總召柯建銘與立法院長王金平的通話紀錄，發現立法院長疑似向法務部長曾勇夫關說，檢察總長再向總統密報，就讓立委人人自危。

因為立法委員對各式案件「請託關說」，早已是公開的祕密。

專跑國會的資深記者，私下聊天時都不諱言，「很多立委都『關切』過各類案件，當然會擔心被監聽。」

在立法院關說文化盛行下，司法系統能否維持獨立？檢察總長將偵查中的個案，直接向總統報告，是否已失檢察總長的角色分際？

律師出身的立法委員尤美女拿出法條痛指，「（案外案）監聽的結果如果違法，檢察總長應依職權起訴，而不是報告總統。」

她分析，未來檢察官是要成為行政權的一部份，還是要獨立行使職權，維持司法官的獨立性，是不能不面對的課題。

期待二：朝野棄密室 回歸協商正軌

這幾天，立法院每個角落都屏息以待，下個會期開始，黨團協商制度將何去何從？

一九九九年黨團協商正式法制化後，「王金平」三個字，與黨團協商幾乎畫上等號。

透過黨團協商，王金平斡旋的能力不在話下。然而，議場後面小房間裡的密室政治，進行各類權力與利益交換的傳言也不脛而走。

在立法院，法案本該由各專業委員會審查，黨團協商初衷在加快議事運作的潤滑劑，但卻已演變成為超大權力的「太上委員會」，甚至取代常設委員會的功能。

依法，黨團協商應全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論，刊登公報。然而許多黨團協商，卻從頭到尾忽視法規，在密室裡進行。

上個會期夜襲立法院的「會計法」修正案，把黨團協商的問題，全部攤在陽光下。

被外界戲稱為「喝花酒除罪條款」的該案，原本排在審不到的第六十二案，卻在黨團協商掩護下，插隊成功，搶在休會前三讀過關，引起輿論譁然。最後行政院提出覆議，才讓風暴回到原點。

變更議程的原由，至今仍是歷史懸案。因為在立法院公報上，這場關鍵的協商從沒有出現過。

由國民黨、民進黨和台聯黨等，少數黨團各黨黨鞭領導參與的密室黨團協商，完全不透明。同黨委員卻必須為自己根本不在場的協商背書。

一位資深立委道盡無奈，「為什麼委員會結論被推翻，我們根本不知道。」

立法院不僅沒有朝向專業的「委員會中心」主義邁進，反而成為「黨團協商中心」主義。

黨團協商制度如果不廢，協商便必須回歸制度化和公開化、透明化，預先公告、做會議紀錄，讓負責協商的人，為通過的法案負責。

期待三：速審重大民生法案

立法院已經「卡」了一千五百多個法案，使得各種行政改革無法執行，造成台灣在諸多政策上，嚴重落後各鄰國。其中，被行政院視為重大優先法案者，至少有三、四十案之多。

很多人擔心，政爭持續延燒，立法院新會期將癱瘓停擺，重大民生法案都將成為犧牲品。甚至連原本朝野已有高度共識的《台紐經濟合作協定》相關修正案，都可能產生變數。

「議事僵局，在所難免，」立委趙天麟認為，不管是正要送進立法院的新年度預算案，還是仍卡在委員會裡的預算解凍案，「除非有絕對的緊迫性，都要經過『十八銅人陣』才可能過關。」

立法院新會期若一事無成，對於台灣社會將造成更大的傷害，絕不是社會所樂見。

各界忙於將事件定位為「政爭」，以權力鬥爭角度，放大檢視雙方意圖和作為，只論果卻不論因。

其實更該重新思考，台灣的民主價值意義何在，行政、立法和司法如何定位，並釐清權力分立與憲政分際。否則這所有紛擾，終將淪為一場拖棚爛戲，成為造成台灣持續落後的共犯。

2013/9/10「【最新上線】黃丞儀：總統先生，請停止創造憲政惡例」

【最新上線】黃丞儀：總統先生，請停止創造憲政惡例

摘錄自：天下雜誌電子報           2013/9/10

2013/09/09

作者: 黃丞儀

九月八日下午，馬總統率同副總統和行政院院長召開了一場重要的記者會，嚴詞抨擊立法院院長王金平為了民進黨團總召柯建銘的司法案件，關說法務部部長及高檢署檢察長，「是侵犯司法獨立最嚴重的一件事情」。因此，他疾呼：「在這個關鍵時刻，全體台灣人民必須選擇，我們要沉默以對、繼續容忍這樣的行為？還是要站出來勇敢地說：我們站在拒絕關說司法文化的一方？身為總統，我無從迴避，必須挺身而出，也呼籲全國民眾堅定捍衛臺灣的民主法治。」

事實究竟如何，我們並不清楚。畢竟目前公開的資訊都是特偵組提供的，相關人士的說明也不夠完整。但是，馬總統召開記者會重砲批評立法院長，究竟是基於他的憲法職權，還是基於他作為一個台灣公民的良知良能？事涉憲政體制的重要原則，不得不辨明。

如果馬總統是以總統身份採取此一行動，他必須說明，他是基於哪一項憲法賦予的職權來指摘立法院長的行為？馬總統必須從憲法第三十五條到五十二條、增修條文第二條裡面，去找到可以支持他的憲法基礎。

有人或許會問，總統不能召開記者會嗎？總統府經常舉行記者會，何獨昨天的記者會還需要找什麼憲法基礎？其實，無論是記者會或新聞稿，都只是總統表達意志的一種方式。重點在於總統透過記者會，究竟說了些什麼。他呼籲全民站出來向王金平說不，他認為王金平的行為已經侵害司法獨立。這些究竟只是他個人的意見，還是他基於總統的職權所行使的權力？如果今天是特偵組的發言人出來說明，那我們或許可以瞭解這是他們職權調查的結果。但今天總統沒有司法調查權、也並非職司監察權的機關，更不是立法院的上司，他究竟是以什麼身份來發言，為什麼他有這種權力，這種權力會不會是他自己創設的，都需要說清楚，否則我們不知道總統在創設這種權力之後，會不會把這種權力運用到其他領域，今天是立法院院長，明天是司法院院長，總統的權力凌駕一切。這不是一個憲政民主國家應該有的現象。

特偵組在說明為何檢察總長可以越級直接向總統報告此案時，曾經引用憲法第四十四條「總統對於院與院間之爭執，除本憲法有規定者外，得召集有關各院院長會商解決之。」但是，該條文所謂的「爭執」，限於涉及權力分立事項的爭執。目前立法院長被指控的案情僅屬立法委員行為倫理的爭議，與權力分立無涉，如何可以適用該條？而且依該條規定，總統只是居間協調者，頂多就是召集各院院長會商，不能獨斷獨行，自己認定事實，自己宣布應該如何處理。

既然不是第四十四條，那麼唯一有可能的大概就是由第四十八條總統誓詞來導出總統的憲法義務。誓詞中提到：「余必遵守憲法，盡忠職務，增進人民福利，保衛國家，無負國民付託。」為了確保憲法的忠誠實現，他必須扮演共和國的守護者，因而需要指出立法院長的違法失職。但是，一般認為總統誓詞僅拘束總統自己，多半只是文義修辭而已，並沒有額外創造總統在憲法上的職權。而且我國憲法與美國憲法不同，並未創設「忠實執行法律」 條款（take care clause），總統無權介入實質的法律執行。

從而，遍查憲法條文與學說，我們幾乎找不到總統有任何權力基礎去從事這樣的行為，召開記者會指摘立法院長，甚至訴諸全民公意去譴責、逼迫其下台。除非，這是總統基於一個公民的身份，發出的沈痛呼籲。但很顯然地，一般公民並不會有副總統和行政院長站在兩旁，陪著發表這份聲明。

馬總統可以說，他並不是基於法律上的職權，而是政治行為。但是既然總統自己非常重視民主法治，在記者會的發言稿中也再三提到民主法治，就不得不接受憲法正是用來拘束政治權力濫用的機制。即便特偵組的調查報告屬實，立法院長可能構成違法或不當關說，馬英九先生也不宜以總統的身份，召開這場記者會嚴詞批判立法院長。

總統作為一個憲政機關，他的行為必須符合憲法規定，否則就會侵蝕權力分立的基本架構。在我國憲法底下，總統的權力多半是受到限制的，例如總統會受到彈劾、罷免，發布緊急命令需要提交立法院追認。除了解散立法院之外，總統和立法院之間的關係幾乎都是被動受約束的。道理很簡單，國會象徵國民主權，總統所代表的行政權必須尊重國會的國民主權。

或許有人會說，在九七修憲後，總統直選，憲法上權力分立轉向半總統制，甚至是一種弱意義的總統制。因此，究竟是誰要尊重誰，還不一定。但就目前的規定來看，總統要制衡立法院的唯一手段就是解散國會。否則總統不能針對個別立法委員進行調查、懲罰甚至除名。除非，總統是國會多數黨的黨魁，藉由開除不分區立委的黨籍，達到除名的實際效果。但是，這也僅限於與總統同黨的國會議員，總統對不同黨的國會議員根本無計可施。

然而，馬英九先生顯然不是以國會多數黨的黨魁身份發言，否則陪同他出席的就不應該是副總統和行政院長，而是國民黨的副主席及一級黨務主管。會後新聞稿也不應該放在總統府網站上，而應該是國民黨的網站。

既然他是以總統的身份出席這場記者會，並且以總統的身份發言，那麼他就必須從憲法上說明清楚，究竟他是在制衡立法院？還是在向司法機關檢舉立法院長？或者是在呼籲選民罷免立法委員王金平？但王金平是國民黨的不分區立委，要也得國民黨自己處理，然後向社會大眾道歉。怎麼會呼籲全民來處理國民黨的家務事？難不成他是呼籲國民黨黨主席馬英九先生開除王金平的黨籍？這種事情他只要簽個公文就可以了，大陣仗地開記者會是要幹嘛？

事實上，馬總統抨擊立法院長，並斷言這是「台灣民主法治發展最恥辱的一天」，除了讓人感到激情演出之外，只會更加凸顯總統違憲擴權的傾向，進一步可能侵犯立法權，逸脫憲法所設定的權力軌道。總統在只有特偵組的調查報告，沒有法院介入，也沒有立法院自行調查，甚至「被告」缺席的狀況下，就直接作了「一造辯論判決」，宣告王金平侵犯司法獨立，這符合總統口口聲聲說的民主法治嗎？恐怕連最低程度的正當法律程序都搆不上。

不可諱言，由於國會立法怠惰，到目前為止，我們還欠缺詳細的立法委員行為倫理規範。但這不代表總統就可以越殂代庖，直接把手伸進立法院。按照2002年通過的〈立法委員行為法〉，立法委員不得受託對進行中之司法案件進行遊說。如有違反，應由立院紀律委員會主動調查、審議，作成處分後，由立法院院會決定。大法官會議也早在釋字第三四二號解釋中就已經確認「國會自律」的憲法原則。雖然「國會自律」的範疇僅限於與議事有關的部分，但是究竟如何區分是否屬於議事範疇，仍應以國會自主判斷為原則。換言之，國會議員最大的壓力是來自於政治上的責任，包括來自選民的壓力和來自所屬政黨規範。

美國眾議院在 2008年建立國會倫理委員會（Office of Congressional Ethics），就是透過國會自行建立的獨立組織來調查和規範國會議員的行為倫理。因為國會倫理規範涉及到敏感的權力分立議題，絕對不適合交由行政部門來處理，甚至是否要直接交給司法部門，都還可以在制度上採取比較妥善周詳的設計。總統直接召開記者會判定國會議長侵犯司法獨立，不循法律管道來處理，訴諸民意進行對抗，對於正常民主國家實屬不可想像，對於尚在摸索民主鞏固的國家如台灣，更是不可承受的一場憲法戰爭。當年俄國總統葉爾欽用坦克車砲打國會大廈，損傷的還只是硬體，昨日馬總統開記者會毀壞的卻是看不見的憲政體制。

任何人都可以討厭柯建銘、王金平，對其不齒，總統個人當然也可以，但是不能夠以毀壞憲政體制為代價，非要把立法院院長除之而後快。如同前面所述，今天總統可以開記者會毀掉立法院院長，明天他也可以開記者會毀掉司法院院長。更何況，立法院是由國民選舉出來的議員構成，必須和總統的權力相互抗衡，監督行政部門，如果總統可以毀掉立法院院長，立法院在權力分立體制上就被弱化了，以後誰來制衡總統所代表的行政全體？

比較積極且能兼顧權力體制的作法，應該是趁此機會，在國會內部，結合兩黨的力量，儘速推動立法委員行為倫理規範成文化，並且成立公正獨立的倫理監督委員會，提升立法委員的素質。而不是將制度做小，把黨內鬥爭外部化，然後假民主法治之名，實際上擴張總統權力，破壞權力分立。如果中國國民黨要開除王金平的黨籍，那就是中國國民黨的事情。總統該做總統的事，切莫創下違憲惡例，藉此回到威權時代的超級總統制。